【最高法裁判】实际权利人、名义产权人与征收行为的利害关系

裁判要点

      通常情况下，行政机关应当以登记于不动产登记簿上的权利人为被征收人进行征收补偿活动，对征收不动产相关行政行为提起行政诉讼，登记在不动产登记簿上的权利人才具有原告资格。但是，实施征收补偿、给予“利害关系人”原告资格的立法出发点，均是要对实际权利人的合法权益给予充分保护，而不是保护徒有虚名的名义权利人的“权利”，增加诉累，鼓励原产权人在民事活动中出尔反尔。因此，如果有证据证明，登记于不动产登记簿上的原产权人，出于真实意思表示，已经将不动产转让并交付受让人，受让人实际占有、使用不动产，成为不动产的实际权利人，且征收补偿过程中，原产权人未对被征收的不动产权属提出异议的，征收管理部门以实际权利人为被征收人，与之签订征收补偿安置协议，协议签订主体的确定并不违反法律规定。在征收补偿行政程序完成后，原产权人未通过民事诉讼等法定途径依法确认其对被征收不动产的产权，仅仅以名义产权人身份提起行政诉讼的，实质上与不动产征收的相关行政行为不具有利害关系，没有原告资格。

      行政决定以公告方式送达的，起诉期限如何计算？行政机关根据法律、法规规定，以公告方式发布行政决定内容，自公告期限届满之日，视为所有的利害关系人已经知道行政决定的内容；公告未明确公告期限的，自公告之日起满10个工作日，视为所有利害关系人已经知道行政决定的内容。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行  政  裁  定  书

（2018）最高法行申2872号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）恩平金城实业发展有限公司。住所地：广东省恩平市恩城镇新平南路***号。

法定代表人陈国璋。

被申请人（一审被告、二审上诉人）广东省恩平市人民政府。住所地：广东省江门市恩平市恩城镇解放路市府大院。

法定代表人刘兵，市长。

委托代理人吴英鑫，恩平市法制局副局长。

委托代理人郑健慈，广东协诚律师事务所律师。

原审第三人广东省恩平市住房和城乡建设局。住所地：广东省恩平市恩城镇沿江中路*号。

法定代表人陈德耀，局长。

再审申请人恩平金城实业发展有限公司（以下简称金城公司）因诉被申请人广东省恩平市人民政府（以下简称恩平市政府），原审第三人广东省恩平市住房和城乡建设局（以下简称恩平市住建局）国有土地上房屋征收决定及征收补偿方案一案，不服广东省高级人民法院于2017年4月19日作出的（2017）粤行终239号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年5月3日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

1994年12月3日，恩平市政府向金城公司颁发国用（平石）字第020820号《国有土地使用证》（以下简称20820号国土证），该证记载的地名是“平石镇坑仔”，用地面积为560平方米。1995年11月3日，金城公司与吴瑞光签订《转让土地房屋协议书》，约定金城公司将涉案土地、房屋作价90万元转让给吴瑞光。1995年11月13日，金城公司向吴瑞光出具收据，确认收到上述款项。1996年6月17日，金城公司出具一份授权委托书，主要内容：金城公司将20820号国土证项下的房屋及土地的权属转让给吴瑞光，上述房屋因国家拆迁、征收而获得补偿的，均与吴瑞光联系，吴瑞光在处理该房产的转让、过户、出租所签署的一切有关文件，金城公司均予承认，国家因需征收的补偿款项均由吴瑞光收取。金城公司及其法定代表人陈国璋，分别在上述收据和授权委托书上加盖公章并签名。金城公司将涉案土地的使用权证交付给吴瑞光，并把涉案土地、房屋交付给吴瑞光使用。1996年11月29日，吴瑞光将涉案土地、房屋转让给黎伟湛、李俊，双方没有签订土地、房屋转让书面合同。吴瑞光收取款项后出具收据，确认收到黎伟湛、李俊房屋转让款120万元整，并注明转户后收回此收据。之后，吴瑞光将土地、房屋交付二人使用。

2011年4月6日，恩平市住建局向恩平市政府报送《关于审核<恩平市原水泥三厂及周边区域“三旧”改造项目房屋征收补偿方案>（草案）的请示》。2011年4月12日，恩平市政府印发经市政府第十四届35次会议审议通过的《关于印发恩平市“三旧”改造规划2011年实施计划的通知》。2011年5月6日，恩平市政府发布公告，公开征求公众对补偿方案的意见，公告期30日。2011年6月17日，恩平市政府作出《关于恩平市原水泥三厂及周边区域“三旧”改造项目房屋征收的决定》（以下简称征收决定），并于同日以恩府告（2011）9号公告，将征收决定的内容予以公告，《恩平市原水泥三厂及周边区域‘三旧’改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称补偿方案）作为征收决定的附件，一并予以公告。征收决定和补偿方案公布的“征收范围”为“恩平市原水泥三厂及周边区域”；列明的具体土地权利人包括金城公司。但是，因校对错误，将金城公司名称误写为“恩城金城实业有限公司”（以下简称恩城公司）。公告内容同时告知被征收人和利害关系人，“对征收决定有异议的，可在征收决定公告之日起60日内向江门市人民政府申请行政复议，也可以在征收决定公告之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。”2011年11月30日，恩平市政府向金城公司颁发恩府国用（2011）第02077号《国有土地使用证》，记载的土地坐落位置是恩平市恩城平石坑仔，使用权面积为536.10平方米，该证由20820号国土证补发而来。2012年6月26日，恩城街道办与黎伟湛、李俊签署《恩平市原水泥三厂及周边区域“三旧”改造项目房屋征收补偿协议书》（以下简称补偿协议），协议中关于房屋及土地权属一项，作出如下说明：20820号国土证及粤房地证字第××号房地产权证，以金城公司名称登记，后转让至黎伟湛、李俊共同使用，但未办理房屋、土地过户手续。2012年8月4日，涉案房屋被拆除时，陈国璋向恩平市公安局新塘派出所报案称：当天下午，在涉案房屋现场发现，黎伟湛在现场拆除房屋，有工人正在用勾机等工具将其房屋拆除。涉案房屋于1995年转让给吴瑞光，吴瑞光尚欠25万元房款，故未办理过户，之后，将国土证借给吴瑞光使用。2014年11月24日，金城公司以恩城街道办、黎伟湛、李俊为被告，提起民事诉讼，诉请确认恩城街道办与黎伟湛、李俊签署的补偿协议无效。恩平市人民法院作出（2015）江恩法民二初字第2号民事裁定认为该案属于行政诉讼受案范围，并告知其提起行政诉讼，裁定驳回金城公司的起诉。金城公司不服，提起上诉。2016年3月31日，江门市中级人民法院作出（2016）粤07民终661号裁定，驳回上诉，维持原裁定。2016年7月8日，恩平市工商行政管理局出具书面证明：至2016年7月8日止，在该局业务信息系统内，未发现有名称为“恩城金城实业有限公司”的企业机读档案登记资料。2016年7月15日，金城公司提起本案行政诉讼，请求确认恩平市政府作出的征收决定和补偿方案违法，并确认被征收对象“恩城公司”实际上为金城公司。

江门市中级人民法院（2016）粤07行初58号行政判决认为，恩城街道办与黎伟湛、李俊签署的补偿协议，已经表明涉案土地房屋来源于金城公司。因此，金城公司与涉案征收房屋行为存在利害关系，具有提起本案诉讼的原告资格。恩平市政府未举证证明，在作出征收决定和补偿方案后，将相关文书直接送达给金城公司，金城公司在前述民事诉讼中知道本案征收决定及补偿方案的内容，从2014年11月24日提起民事诉讼，至2016年7月15提起本案行政诉讼，未超过2年起诉期限。且恩平市政府未提供证据证明，在作出征收决定时，已经进行了社会稳定风险评估，应当承担举证不能的法律责任；征收决定载明的土地权利人是恩城公司，但是工商行政管理局业务系统没有恩城公司的企业档案登记资料；同时，恩城街道办与黎伟湛、李俊签署补偿协议，但黎伟湛、李俊不属于征收决定列明的被征收人。因此，恩平市政府对涉案房屋的权属认定事实不清，作出的征收决定及补偿方案亦属证据不足。另外，确定被征收对象，实质是恩平市政府对涉案房屋进行权属调查的内容，不属于法院审查范围，故对金城公司诉请确认被征收对象恩城公司实际为金城公司的诉请不予处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款之规定，判决确认恩平市政府作出的征收决定和补偿方案违法。恩平市政府不服，提起上诉。

广东省高级人民法院（2017）粤行终239号行政裁定认为，恩平市政府经上级政府批准，拟定征收补偿方案，征求公众意见，作出征收决定和补偿方案，并于同日发布征收公告。虽然恩平市政府作出的征收决定和补偿方案中载明的“恩城公司”存在笔误，但各方对其指向的具体征收对象，并无异议。2012年8月4日，金城公司的法定代表人陈国璋向新塘派出所报案时，金城公司就应当知道恩平市政府作出征收决定和补偿方案的内容，扣除金城公司提起民事诉讼耽误的时间，其于2016年7月15日提起本案诉讼，也已超过2年的法定起诉期限，且无正当理由。一审认为金城公司在民事诉讼中才知道涉案征收决定和补偿方案的内容，认定有误，二审予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定撤销一审判决，驳回金城公司的起诉。

金城公司申请再审称：1.2012年8月4日，金城公司报案，是对故意损毁其财物行为的控告，对征收行为完全不知情。二审裁定以此认定金城公司起诉超过法定期限，事实不清，证据不足。2.金城公司是涉案土地、房屋被征收时登记在册的权利人，依法应当获得征收补偿。请求撤销二审裁定，依法再审本案。

恩平市政府答辩称：1.2012年8月4日，金城公司报案时已经知道征收决定和补偿方案的内容，至起诉时已经超过法定期限。2.金城公司对转让土地、房屋给吴瑞光的事实均予承认，16年后的征收行为不侵犯其合法权益。3.征收决定和补偿方案经法定程序制定和发布，合法有效。请求驳回金城公司的再审申请。

恩平市住建局答辩称：1.恩平市政府依照法定程序，依法作出的征收决定和补偿方案，是合法有效的。2.金城公司2012年8月就拆除房屋行为报案时，就应当知道征收决定和征收补偿方案。请求驳回金城公司的再审申请。

本院经审查认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条和国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条规定，行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算；公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道行政决定的内容。也就是说，行政机关根据法律、法规规定，以公告方式发布行政决定内容，且公告一并告知利害关系人申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限的，自公告期限届满之日，视为所有的利害关系人已经知道行政决定的内容；公告未明确公告期限的，自公告之日起满10个工作日，视为所有利害关系人已经知道行政决定的内容。所有利害关系人的起诉期限，自知道行政决定的内容之日起开始计算。本案中，被诉征收决定和补偿方案于2011年6月17日由恩平市政府依法以公告方式向社会发布，公告告知所有利害关系人诉权和起诉期限，但未明确公告期限，自发布之日10个工作日，也就是2011年7月4日起，视为所有利害关系人知道被诉征收决定和补偿方案的内容，开始计算利害关系人的起诉期限。3个月法定期限届满，因10月4日为“十一”法定节假日期间，延长至长假后的第一个工作日，即，2011年10月8日，所有利害关系人的法定起诉期限届满。金城公司于2016年7月15日提起本案诉讼，显然已经远远超过法定起诉期限。二审以超过法定起诉期限为由，裁定驳回金城公司的起诉，结果并无不当。但是，二审认为，2012年8月4日金城公司向公安机关报案时，才知道被诉征收决定和补偿方案内容，显属不妥，本院予以指正。同时，金城公司主张，2012年8月4日向公安机关报案时，仍不知道征收决定和补偿方案的内容，理由亦不能成立。以此为由申请再审，本院不予支持。

应当指出的是，《中华人民共和国物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。通常情况下，行政机关应当以登记于不动产登记簿上的权利人为被征收人进行征收补偿活动，对征收不动产相关行政行为提起行政诉讼，登记在不动产登记簿上的权利人才具有原告资格。但是，实施征收补偿、给予“利害关系人”原告资格的立法出发点，均是要对实际权利人的合法权益给予充分保护，而不是保护徒有虚名的名义权利人的“权利”，增加诉累，鼓励原产权人在民事活动中出尔反尔。因此，如果有证据证明，登记于不动产登记簿上的原产权人，出于真实意思表示，已经将不动产转让并交付受让人，受让人实际占有、使用不动产，成为不动产的实际权利人，且征收补偿过程中，原产权人未对被征收的不动产权属提出异议的，征收管理部门以实际权利人为被征收人，与之签订征收补偿安置协议，协议签订主体的确定并不违反法律规定。在征收补偿行政程序完成后，原产权人未通过民事诉讼等法定途径依法确认其对被征收不动产的产权，仅仅以名义产权人身份提起行政诉讼的，实质上与不动产征收的相关行政行为不具有利害关系，没有原告资格。本案中，涉案土地、房屋确实一直登记在金城公司名下。但是，金城公司早在1995年就已经将涉案土地、房屋转让给吴瑞光，吴瑞光又于次年转让给黎伟湛、李俊。至2011年6月征收时，金城公司已经丧失对涉案土地、房产的占有、使用、收益等权利16年，且征收过程中，金城公司亦未对涉案土地、房屋提出权属异议。2012年6月，恩城街道办与实际权利人黎伟湛、李俊签署补偿协议后，金城公司在未先行对涉案土地、房屋权属问题提起民事诉讼的情况下，在对签订征收补偿协议行为的法律效力问题提起民事诉讼被终审裁定驳回起诉后，又直接对本案征收决定和补偿方案提起行政诉讼，应当不具有原告资格。据此，二审裁定驳回金城公司的起诉，处理结果亦无不当。

综上，金城公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回恩平金城实业发展有限公司的再审申请。

审 判 长　郭修江

审 判 员　熊俊勇

审 判 员　刘艾涛

二〇一八年八月三十一日

法官助理　黄宁晖

书 记 员　陈清玲